依法规范电信市场

编者按《中华人民共和国电信条例》已于今年9月25日以国务院令第291号公布实施。这个条例（以下简称《条例》）是我国第一部有关电信业的综合性行政法规。它与同时出台的《互联网信息服务管理办法》，结束了我国电信业基本上无法可依的状态，标志着我国电信业的改革与发展进入了一个新的历史阶段。今天，本刊特邀参与这两部法规制定工作的刘彩司长，就法规出台情况进行评述。

改革开放初期，根据当时通信技术发展水平和建设国家基础电信网的发展目标，我国采用了由国家统一经营的电信管理体制。在党中央、国务院的正确领导下，一靠政策，二靠科学技术进步，三靠社会各方面的支持，我国电信业迅速扭转了严重落后的局面，并实现了持续十几年的高速发展。

在世纪交替之际，随着通信与信息技术的飞速发展，随着国家通信主干网的初步建立和市话趋于饱和，原来采用的政企合一、独家经营的电信管理体制已经不能适应我国通信和信息网络化进一步发展的要求。近两年多来，根据党中央和国务院的决策，我国电信业适时地进行了以政企分开和引入竞争为主要目标的电信改革。我国已有6家经营基础电信业务的全国性电信公司。经营互联网相关服务和其他增值电信业务的公司已达3000多家。至此，我国电信市场竞争格局已经初步形成。

由于我国电信改革采用在国家决策后边重组、边立法的方式进行，在法规出台之前的过渡时期内，电信市场已经出现了许多不容忽视的问题。为了适应新的电信环境，使电信管理有法可依，保证电信事业持续、健康发展，出台《条例》已经势在必行。

（一）贯彻了政企分开和公平、公正的原则。这是贯穿《条例》的一个基本指导思想。根据这个原则，电信主管部门必须站在人民和国家整体利益的高度上，公开、公平、公正地维护市场秩序，保护公平竞争，依法管理必须由政府管理的事项；电信企业是电信市场的主体，也要依法经营，遵守商业道德，接受依法实施的监督检查。

（二）体现了保护竞争、促进发展的原则。首先，《条例》为新电信企业进入市场，开展公平的竞争，创造了比较宽松的政策环境。政府将根据市场需求和通信资源状况，公平地发放电信业务经营许可证。第二，《条例》对占市场主导地位的电信企业规定了保证互联互通、平等接入和提供网络元素分拆销售等义务，对其利用市场优势，排挤竞争对手的不正当竞争行为设定了限制。第三，《条例》改变了禁止非国有经济投资经营电信服务业的规定，除经营基础电信业务的电信企业中的国有股权（股份）不得少于51％以外，对国内非国有经济投资经营电信业务没有作其他限制性规定。

（三）反映了当代通信和信息技术进步的要求。《条例》采用了各国电信立法中普遍采用的国际电信联盟对“电信”的定义，为实现电话、计算机和电视三种网络与业务的融合，推进信息网络化的进程，提供了法律基础。与此定义相适应，《条例》规定“公用电信网、专用电信网、广播电视传输网的建设应当接受国务院信息产业主管部门的统筹规划与行业管理。”《条例》还根据我国加入WTO的协议，将计算机互联网及其相关服务纳入了电信管制的范围。

随着技术进步，《条例》对原来作为立法热点的电报赔偿、架空明线保护等问题，都做了淡化处理。

（四）考虑了国际接轨，并具有一定的前瞻性。《条例》注意吸取和借鉴国外电信立法的经验，采取了发达国家在引入竞争后电信监管比较通行的做法。如《条例》规定对发放基础电信业务经营许可证和稀缺电信资源的分配，可以采用拍卖方式等。

（一）电信业务经营许可制度。根据电信行业的特点和国际惯例，《条例》规定国家对电信业务实行经营许可制度。

（二）电信网间互联调解制度。为了防止占市场主导地位的电信业务经营者以任何借口阻止或拖延网间互联互通，《条例》规定占市场主导地位的经营者不得拒绝其他电信业务经营者和专用网运营单位提出的互联互通要求，同时明确规定了行政机关对网间互联纠纷进行行政调解（协调、裁定）的职责、要求与程序。协调机关根据专家论证的结论和互联方案作出决定，强制实现互联互通。

（三）电信资费管理制度。《条例》规定了电信资费实行以成本为基础的定价原则。根据电信业务的不同情况，电信资费实行企业定价、政府指导价和政府定价三种定价方式。

（四）电信资源有偿使用制度。对稀缺电信资源的分配应逐步采用拍卖方式。电信资源的收费办法由信息产业部会同国务院财政、价格主管部门制定，报国务院批准后公布施行。

（五）电信服务质量监督制度。

（六）电信建设管理制度。

（七）电信设备进网制度。

（八）电信安全保障制度。

以上八项管理制度构成了现阶段我国电信行业监督的主要内容和基本依据。为便于贯彻落实，信息产业主管部门还将陆续出台一系列相应的配套规章，在《条例》的授权范围内，将这些管理制度具体化。

广播电视节目传送符合电信的定义，属于《条例》管理的范围；广电传输网络要接受信息产业主管部门的统筹规划与行业管理。这一规定符合九届人大《关于国务院机构改革方案的决定》。根据上位法优于下位法、后法优于前法的规则，现有行政法规与规章中与此相抵触的规定均已失效。

利用广电传输网经营本《条例》所列各类电信业务，必须依本《条例》规定向电信监管机构申请领取经营许可证，并接受电信监管机构依法实施的监督检查。未经许可，违法经营的要按《条例》规定查处。

《条例》为利用公用电信网传送广播电视节目提供了依据。但广播电视节目的制作与播放不在本《条例》管辖范围之内，应当按国家有关规定管理。未经广电主管部门批准，电信企业不得从事广播电视节目制作与播放业务。

《条例》第三条规定：“国务院信息产业主管部门依照本条例的规定对全国电信业实施监督管理。……省、自治区、直辖市电信管理机构在国务院信息产业主管部门的领导下，依照本条例的规定对本行政区域内的电信业实施监督管理。”

“国务院信息产业主管部门”现在就是信息产业部。国务院在审议通过电信《条例》的同时，已就建立省（区、市）电信管理机构的问题作出决定，即在各省（区、市）设立通信管理局，在信息产业部的直接领导下，具体负责贯彻执行《条例》及其他有关电信的法律、法规，对本地区内的电信业依法实施监督管理。

《条例》赋予了信息产业主管部门及其直接领导下的地方电信管理机构以较大的行政处罚权。上述两级电信监管机构可以根据具体内容和情节，对违反《条例》者给予责令改正、警告、没收非法所得、最高达100万元或非法所得三至五倍罚款等处罚。情节严重的可以责令停业整顿，直至吊销经营许可证。

除了电信监管机构作为贯彻执行《条例》的主要执法机关外，国家相关执法机关也要按《条例》及相关法律规定，行使相应的执法职能。例如违反第57、58条规定，利用电信网络从事非法活动、危害电信网络与信息安全的，由公安机关、国家安全机关依法予以处罚。